El Gobierno federal consulta una iniciativa de más de 400 artículos para reglamentar los derechos de pueblos indígenas y afromexicanos. Comunidades cuestionan los plazos, quiénes pueden participar, el manejo del patrimonio cultural y disposiciones que permitirían a la autoridad mantener decisiones bajo el argumento del interés público
AquíNoticias Staff
El Gobierno federal puso en marcha la consulta de una nueva Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos, una iniciativa destinada a reglamentar los derechos reconocidos en el artículo 2 de la Constitución y establecer las condiciones para que los pueblos ejerzan su carácter de sujetos de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio.
La convocatoria comprende a 16 mil 728 comunidades de 69 pueblos indígenas y al pueblo afromexicano, contempla 82 asambleas regionales y siete mesas de trabajo. La ruta oficial fijó una etapa informativa hasta el 6 de agosto, una deliberativa del 7 de agosto al 13 de septiembre y un periodo posterior para estudiar y adecuar el proyecto antes de su presentación al Congreso, prevista para el 12 de octubre.
El proceso, sin embargo, comenzó acompañado de protestas y rechazo. Comunidades y organizaciones de pueblos originarios de la Ciudad de México, así como representantes wixárika, naayerij, o’dam y meshikan de la Sierra Madre Occidental, cuestionan tanto la manera en que se realiza la consulta como disposiciones de la propuesta.
La inconformidad no se reduce a estar a favor o en contra de una nueva legislación indígena. La disputa está en quién conservará el poder de decidir una vez reconocida la autonomía.
Los cuestionamientos alcanzan cuatro áreas: los tiempos establecidos para estudiar una iniciativa de más de 400 artículos; los criterios institucionales que determinan qué comunidades participan; las reglas para autorizar el aprovechamiento económico del patrimonio cultural; y el margen que conservaría el Estado para continuar determinadas decisiones cuando invoque el interés público.
En otras palabras, el proyecto promete ampliar derechos, mientras algunos pueblos encuentran dentro de su arquitectura jurídica mecanismos mediante los cuales el Estado seguiría definiendo las condiciones para ejercerlos.
Una consulta con fecha de salida
La primera inconformidad está en el reloj.
Las comunidades recibieron semanas para conocer, traducir, interpretar jurídicamente y discutir una iniciativa que pretende ordenar una parte considerable de la relación entre el Estado mexicano y los pueblos indígenas y afromexicanos.
La convocatoria oficial establece que la fase informativa se desarrollaría hasta el 6 de agosto y que, desde el 7 de agosto hasta el 13 de septiembre, cada comunidad deberá deliberar y formular su posición. Después vendrá la sistematización y modificación del proyecto, antes de su eventual presentación al Congreso el 12 de octubre.
Para las comunidades inconformes, el problema no es únicamente la cantidad de días disponibles. Es quién impuso esos tiempos.
“Los plazos establecidos no respetan los tiempos y formas de deliberación de los pueblos y barrios originarios. En cambio, parecen responder a los tiempos políticos, legislativos y mediáticos del Estado”, señalaron representantes de pueblos y barrios originarios de la Ciudad de México en el posicionamiento difundido contra el proceso.
El señalamiento toca uno de los principios centrales de cualquier consulta indígena: informar no equivale a deliberar.
Entregar documentos, realizar reuniones y desplegar brigadas permite acreditar que existió una etapa informativa; eso no demuestra por sí mismo que las comunidades hayan tenido condiciones suficientes para comprender las implicaciones jurídicas de la propuesta, traducirlas a sus lenguas, confrontarlas con sus sistemas normativos y adoptar una decisión conforme a sus propias formas de organización.
El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo establece que las consultas deben desarrollarse de buena fe, mediante procedimientos apropiados y a través de las instituciones representativas de los pueblos, con la finalidad de alcanzar un acuerdo o consentimiento respecto de las medidas propuestas. También reconoce su derecho a decidir sus propias prioridades cuando una política pueda afectar sus vidas, instituciones, territorios o desarrollo.
La tensión aparece entonces desde el procedimiento: una consulta destinada a reconocer la libre determinación puede perder legitimidad si los tiempos para ejercerla fueron determinados desde fuera de las comunidades.
El Estado pregunta, pero también determina quién entra
La segunda controversia aparece antes incluso de discutir los artículos de la ley: quién puede participar.
En la Ciudad de México, las organizaciones inconformes sostienen que existen alrededor de 200 pueblos y barrios originarios, mientras que únicamente 53 forman parte del universo reconocido institucionalmente por el INPI para ese ejercicio regional.
Su crítica apunta al mecanismo de reconocimiento: si el padrón institucional determina quién participa, el Estado termina interviniendo también en la definición de quién puede hablar jurídicamente como pueblo originario.
“El INPI se está extralimitando en sus competencias, no es una autoridad integrada ni representativa de los pueblos indígenas u originarios”, afirma el posicionamiento de organizaciones de la Ciudad de México citado en la información que originó la controversia.
El rechazo llevó a pobladores de Villa Milpa Alta a bloquear el acceso al Foro Calmécac, donde estaba prevista una de las asambleas.
La discusión rebasa una disputa administrativa.
Quien determina quién puede sentarse en la consulta influye sobre las voces que finalmente construirán su resultado.
Y ahí la libre determinación deja de ser un concepto abstracto: alcanza la facultad de los propios pueblos para establecer quién los representa, cómo toman decisiones y bajo qué procedimientos construyen sus acuerdos.
Autonomía reconocida, autonomía administrada
La propuesta tiene elementos de gran alcance.
El Gobierno la presenta como el desarrollo legislativo de la reforma constitucional que reconoció a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas como sujetos de derecho público. El objetivo declarado es garantizar derechos colectivos, personalidad jurídica, patrimonio propio, sistemas normativos, autonomía y libre determinación.
Esa ampliación formal de derechos explica también la dimensión de la disputa.
Las comunidades críticas no están cuestionando que sean reconocidas como sujetos jurídicos. Están preguntando qué significa ese reconocimiento cuando el propio Estado conserva capacidad para ordenar los mecanismos mediante los cuales se ejerce.
Una autonomía sometida permanentemente a autorización, registro, valoración administrativa o determinaciones externas corre el riesgo de convertirse en una autonomía administrada.
Ahí está el núcleo político de la controversia.
El reconocimiento deja de ser suficiente cuando la institución que reconoce también conserva la facultad de establecer buena parte de las condiciones para ejercer lo reconocido.
El patrimonio cultural también está en disputa
Uno de los puntos más sensibles se encuentra en el patrimonio cultural y la propiedad intelectual colectiva.
Las comunidades que rechazan la iniciativa advierten que el proyecto permite contemplar el uso, aprovechamiento, comercialización o reproducción por terceros y con fines de lucro de elementos pertenecientes al patrimonio cultural indígena.
La posibilidad de comercialización no constituye por sí misma un despojo. El problema está en quién autoriza, quién interviene, quién administra los recursos y quién controla el proceso.
La legislación federal actualmente vigente reconoce la propiedad colectiva indígena sobre su patrimonio cultural y establece que los pueblos pueden determinar qué elementos están disponibles para terceros. También dispone que una autorización debe derivar del consentimiento libre, previo e informado y que los beneficios económicos obtenidos deben ser retribuidos a las comunidades que hayan autorizado el aprovechamiento.
Por eso el diseño de la nueva legislación importa.
Según el análisis difundido por los opositores al proyecto, la propuesta introduce mecanismos de intervención gubernamental en la autorización y administración relacionada con esos aprovechamientos y contempla un fondo para la protección y promoción del patrimonio cultural.
Álvaro Puwari, integrante del Consejo del Patrimonio Cultural Originario, sintetizó así la preocupación de los pueblos wixárika, naayerij, o’dam y meshikan: la propuesta, afirmó, “pone al gobierno a dar los permisos, a ponerle precio y a guardar el dinero”.
La crítica tiene una consecuencia política concreta.
Si los pueblos son propietarios de su patrimonio, el Estado debería garantizar la protección de ese derecho, no sustituirlos en la administración de su voluntad.
La diferencia es fundamental.
Una cosa es que el Gobierno sancione el plagio, impida una apropiación indebida, persiga una explotación realizada sin consentimiento o acompañe jurídicamente a una comunidad frente a una empresa.
Otra muy distinta sería convertir al aparato público en intermediario indispensable para determinar las condiciones económicas bajo las cuales circulan expresiones culturales que pertenecen colectivamente a los pueblos.
Ahí aparece el temor a una nueva forma de tutela: reconocer que el patrimonio pertenece a las comunidades, pero colocar nuevamente al Estado entre el propietario y la decisión.
Cuando la cultura entra al mercado
El asunto adquiere otra dimensión cuando la cultura deja de discutirse exclusivamente como identidad y aparece también como un activo susceptible de explotación económica.
Diseños textiles, conocimientos tradicionales, símbolos, expresiones artísticas, técnicas, lenguas, medicina tradicional y otros elementos pueden adquirir valor comercial para empresas, industrias culturales, marcas, turismo y plataformas digitales.
La pregunta ya no es únicamente quién protege una tradición.
Es quién puede obtener valor económico de ella.
El marco legal vigente prohíbe la apropiación y explotación sin consentimiento y reconoce que las comunidades deben recibir de manera directa una distribución justa y equitativa de los beneficios derivados del aprovechamiento autorizado.
Por eso cualquier modificación que incremente la intermediación estatal debe ser observada con cuidado.
No porque el Estado necesariamente vaya a lucrar con los pueblos —eso no puede afirmarse con la información disponible—, sino porque administrar la explotación económica de un patrimonio ajeno también constituye una forma de poder.
El conflicto está en determinar si el Gobierno actuará como garante de una decisión comunitaria o terminará convertido en la institución que organiza, autoriza y canaliza económicamente esa decisión.
Para pueblos que acumulan siglos de despojo territorial y apropiación cultural, la diferencia no es menor.
“No hacer lo que el Estado mexicano diga”
Puwari vincula precisamente el rechazo actual con esa experiencia histórica.
El representante wixárika afirmó que entre los pueblos está ocurriendo una “revolución de conciencias” orientada a “no hacer lo que el Estado mexicano diga”.
Su postura, aclaró, no responde a una disputa partidista.
Los pueblos que representa solicitarán que la consulta se posponga para disponer de más tiempo para revisar la iniciativa y formular modificaciones.
La posición contiene un elemento que el debate institucional suele perder de vista.
La libre determinación también incluye la posibilidad de decir no.
Una consulta no adquiere legitimidad únicamente porque convoque a miles de comunidades. La adquiere cuando existe una posibilidad real de que los pueblos modifiquen la propuesta, suspendan procedimientos, rechacen disposiciones y produzcan consecuencias sobre la decisión final.
De lo contrario, la participación puede degradarse hasta convertirse en un procedimiento de legitimación de una decisión construida previamente.
El “interés público”, la cláusula más delicada
La controversia alcanza su mayor profundidad en las disposiciones relacionadas con el derecho a la consulta.
Según el artículo 133 del proyecto citado por las comunidades inconformes, cuando el impacto de una medida “no sea considerado significativo”, la autoridad podrá continuar con ella de manera fundada y motivada bajo la promoción del “interés público”.
La redacción abre una pregunta determinante:
¿Quién decide cuándo una afectación es suficientemente importante como para consultar a un pueblo?
Porque si esa valoración queda exclusivamente en manos de la autoridad que pretende ejecutar la medida, el Estado tendría una doble condición: promueve la decisión y al mismo tiempo determina si esa decisión afecta lo suficiente como para consultar a quienes recibirán sus consecuencias.
El problema no es solamente político. Existe una tensión con criterios establecidos por la Suprema Corte.
La Segunda Sala determinó en jurisprudencia que el deber de consultar se actualiza ante la mera posibilidad de que una decisión estatal afecte de manera directa o diferenciada a pueblos y comunidades indígenas, sin que resulte exigible demostrar previamente un daño ni acreditar que su impacto sea significativo.
La Corte ha sostenido además que las consultas deben ser previas, informadas, culturalmente adecuadas, de buena fe y desarrolladas mediante las autoridades o representantes tradicionales de las comunidades.
Por eso la expresión “impacto significativo” no constituye un detalle menor de técnica legislativa.
Puede definir cuándo el Estado considera obligatorio escuchar y cuándo estima suficiente explicar después por qué decidió continuar.
¿Quién define el interés público?
La otra expresión decisiva es “interés público”.
Todo Estado necesita capacidad para adoptar decisiones de alcance general. El problema comienza cuando ese concepto se enfrenta a derechos colectivos constitucionalmente reconocidos.
Una carretera puede declararse de interés público.
También una presa, un proyecto energético, una explotación de recursos naturales, infraestructura ferroviaria, desarrollo turístico o una política ambiental.
Pero muchas de esas decisiones ocurren precisamente sobre territorios donde existen pueblos indígenas.
Entonces el concepto deja de ser abstracto.
¿Interés público definido por quién? ¿Con qué criterios? ¿Y quién decide qué debe sacrificar una comunidad para satisfacerlo?
Durante buena parte de la historia mexicana, la expansión territorial del Estado, los proyectos de infraestructura y la explotación de recursos se justificaron mediante conceptos superiores de utilidad nacional, desarrollo o progreso.
Los pueblos padecieron después las consecuencias: desplazamientos, pérdida de tierras, degradación ambiental, intervención sobre sus recursos y ruptura de formas tradicionales de organización.
Por eso la libre determinación introducida en el artículo 2 constitucional pretende modificar precisamente esa relación vertical.
Una legislación secundaria que permita recuperar mediante otra fórmula una potestad amplia del Estado para decidir en nombre del interés colectivo requerirá salvaguardas especialmente rigurosas.
El Gobierno defiende otra lectura
La posición oficial es distinta.
El director general del INPI, Adelfo Regino Montes, ha defendido que la construcción de la iniciativa busca abandonar la práctica de elaborar legislación indígena únicamente desde oficinas gubernamentales, despachos jurídicos o círculos especializados y trasladar su discusión hacia los propios pueblos.
El Consejo Nacional de Pueblos Indígenas aprobó por unanimidad, el 22 de junio, la propuesta que posteriormente sería sometida al proceso nacional de consulta. El Gobierno sostiene que las observaciones recogidas serán sistematizadas e incorporadas antes de presentar la iniciativa al Congreso.
La convocatoria también prevé traducir el contenido a las 68 lenguas indígenas reconocidas dentro del proceso y alcanzar a las 16 mil 728 comunidades identificadas.
Son elementos relevantes.
Pero ninguno cancela la controversia.
Una consulta puede tener una cobertura territorial inédita y seguir siendo cuestionada por sus reglas. Puede traducirse a decenas de lenguas y continuar enfrentando críticas por sus tiempos. Puede convocar miles de asambleas y mantener abierta la pregunta sobre qué ocurrirá con las posiciones que rechacen parcialmente el proyecto.
La legitimidad final dependerá menos del número de reuniones realizadas que de cuánto poder real tengan las comunidades para modificar aquello que se les consulta.
El problema de fondo: reconocerlos y seguir decidiendo por ellos
Ese es el punto donde las diferentes inconformidades terminan encontrándose.
El padrón define quién participa.
El calendario establece cuánto tiempo puede deliberar.
La autoridad organiza el procedimiento.
El proyecto regula las condiciones de consulta.
El Estado conservaría mecanismos de intervención sobre el patrimonio.
Y el “interés público” aparece como una posible vía para sostener determinadas decisiones aun frente a afectaciones consideradas no significativas.
Cada elemento puede tener una explicación administrativa o jurídica por separado.
Juntos producen la pregunta que explica buena parte del rechazo:
¿puede existir libre determinación cuando el Estado continúa fijando las condiciones fundamentales bajo las cuales esa libertad puede ejercerse?
Ese es el debate que no puede resolverse únicamente contando asambleas.
Los pueblos indígenas y afromexicanos dejaron de ser constitucionalmente objetos de protección para ser reconocidos como sujetos de derecho público. La diferencia obliga también al Estado a modificar su posición frente a ellos.
Un sujeto no recibe simplemente beneficios.
Decide.
Un sujeto no únicamente es escuchado.
Interviene en aquello que lo afecta.
Y una comunidad reconocida jurídicamente como autónoma difícilmente puede quedar reducida a emitir una opinión mientras otra autoridad conserva la última palabra sobre su territorio, sus instituciones, su patrimonio o las consecuencias que está dispuesta a aceptar.
La nueva ley pretende reglamentar uno de los mayores avances constitucionales en materia indígena de las últimas décadas. Precisamente por eso la discusión importa.
La prueba de su alcance no estará en cuántas veces aparezcan las palabras autonomía y libre determinación en sus más de 400 artículos.
Estará en algo mucho más concreto:
quién termina decidiendo cuando el pueblo y el Estado quieren cosas distintas.
